Causas de la inseguridad jurídica en la gestión pública

¿Qué tan nefasta podría ser la inseguridad jurídica?

La Seguridad Jurídica es un principio esencial en el Estado de Derecho en la medida que la sumisión a unas reglas de juego jurídico conocidas de antemano por todos facilita la buena fe en el tráfico jurídico y dota a las relaciones jurídicas de la fortaleza necesaria para la armonía social. La inseguridad jurídica, en cambio, se refiere a la falta de previsibilidad y estabilidad en el marco normativo que rige las acciones de las entidades públicas.

En el contexto peruano, la inseguridad jurídica es un concepto de relevancia significativa, dado que repercute directamente en la confianza de los ciudadanos hacia la gestión administrativa del país. En una sociedad donde la certeza jurídica está en entredicho, se genera un ambiente propenso a la corrupción y a la ineptitud administrativa, lo que puede llevar a la vulneración del principio de legalidad. La inestabilidad que caracteriza a este fenómeno impide el correcto desarrollo de políticas públicas y la eficacia en la gestión pública.

Para las entidades públicas en Perú, contar con documentos de gestión institucional actualizados y aprobados es fundamental. Estos documentos son los instrumentos que guían la actuación de las diversas organizaciones del Estado y aseguran la transparencia y el bienestar colectivo. En este sentido, la Ley del Servicio Civil (Ley N° 30057) y los Lineamientos de Organización del Estado (D.S. N° 058-2018-PCM) y las normas reglamentarias publicadas por la SGP y SERVIR de la PCM constituyen fuentes legales necesarias para aprobar los nuevos documentos de gestión, reduciendo los riesgos de inseguridad jurídica que pueden surgir por falta de claridad en las funciones, facultades y competencias asignadas a las unidades de organización y a los puestos de trabajo.

La ausencia de documentos de gestión o la desactualización de las mismas puede provocar un entorno donde la arbitrariedad, la actuación insegura o la actuación guiada por el sentido común se presenta como una opción viable, pudiendo llevar a conflictos que debilitan la confianza pública y provocan inseguridad jurídica. Uno de los tantos riesgos de este panorama podría ser la desincentivación de la inversión, tanto nacional como extranjera, afectando el crecimiento económico del país.

Por lo tanto, resulta imperativo que los responsables de la gestión pública adopten un enfoque proactivo en la actualización y conformación de documentos de gestión institucional, a fin de fortalecer y asegurar la seguridad jurídica y generar un trato equitativo y predecible en la relación entre el Estado y la ciudadanía.

No ofrecer certeza sobre las normas vigentes es considerado un problema que afecta el ejercicio de los derechos de la ciudadanía y el clima de los negocios. Hay una idea que vincula la seguridad jurídica a la mayor inversión y mejor clima de negocios. Ello supone mayor competitividad y empleo adecuado. Umaña (2002) explica que la seguridad jurídica depende prioritariamente de tres capacidades; una de ellas es: «la capacidad de gestión se relaciona con la calidad del aparato judicial y de la administración pública.»

[Fuente: MÁS NORMAS, MENOS SEGURIDAD: EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD JURÍDICA EN TODO PROCESO DE REFORMA, Mg. Milagros Campos Pontificia Universidad Católica del Perú, VOX JURIS (35) 1, 2018, ISSN: 1812-6864, páginas 117-125, 2018]

Al respecto, el Tribunal Constitucional (TC) ha señalado que el principio de la seguridad jurídica forma parte consubstancial del Estado constitucional de derecho. La predictibilidad de las conductas (en especial, la de las autoridades de la administración pública) frente a los supuestos previamente determinados por el derecho es la garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbitrariedad (Exp. N.º 0016-2002-AI/TC., Fund. 3).

Luego en otro caso, el TC pone de relevancia la certidumbre al precisar que el principio de seguridad jurídica, que deriva del artículo 45.° de la Constitución, «procura evitar que las relaciones del ciudadano con el Estado y los particulares se quebrante por una situación de incertidumbre sobre la vigencia de las normas al amparo de las cuales se realizan determinados actos«. (Exp. N° 05503-2007-AA, FJ 12), de allí que, toda actuación contraria estaría causando inseguridad jurídica.

Sustantividad de los documentos de gestión institucional

La inseguridad jurídica en la actuación de las entidades públicas puede abordarse eficazmente a través de una gestión adecuada de los documentos de gestión institucional. Estos documentos, como el Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el Manual de Perfiles de Puestos (MPP) y el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE), son fundamentales para establecer un marco normativo que guíen la organización y las operaciones de las entidades públicas.

Al establecer con claridad las estructura orgánica, las funciones, facultades, responsabilidades y competencias, se busca prever «comportamientos estatales y privados de modo bastante preciso, conforme a un derecho vigente, claro y estable, pero también que esas conductas pronosticables tengan una cuota mínima de razonabilidad, y que los riesgos eventuales de infracción sean bajos, como que, de haberlos, que sean convenientemente castigados e indemnizados» [Sagüés, N. (1997). Jurisdicción Constitucional y Jurídica. Constitucional, 4(4), año IV.], así como, reducir el riesgo de corrupción e ineptitud en la administración de los recursos públicos.

El ROF, en particular, establece la estructura organizativa de la entidad, asignando funciones, competencias y facultades específicos a las unidades de organización y a los puestos de trabajo, con cuyas reglas facilita la identificación de responsables en caso de actuaciones deficientes o negligentes, cuando no dolosas. Esto no solo permite una mayor transparencia, sino que también asegura que las decisiones se tomen conforme a la normativa vigente, minimizando la posibilidad de acciones arbitrarias e ilegales.

De igual manera, el manual de perfiles de puestos (MPP) que define los perfiles de puestos, requisitos y competencias necesarias para los postulantes al puesto, asegurando que el personal cuente con la capacidad necesaria para el ejercicio de las funciones, lo que contribuye a una gestión efectiva y responsable.

Por otro lado, el cuadro de puestos de la entidad (CPE) complementa esta estructura al detallar el número de puestos disponibles en cada unidad de organización, lo que ayudará a prevenir actuaciones negativas de abuso en la designación de cargos. Estos documentos de gestión institucional son esenciales para delinear claramente el funcionamiento interno de las entidades, garantizando así un entorno de trabajo en el que se respeten los derechos y se promueva un servicio civil meritocrático, idóneo, acorde a las disposiciones de la Ley del Servicio Civil.

La implementación rigurosa de estos lineamientos de organización de los entes del Estado y de las políticas de modernización no solo fortalece la confianza en las instituciones, sino que también genera un clima de seguridad jurídica que es vital para el desarrollo social y económico del país, ya que fomenta una gestión pública más eficiente y responsable.

Estado actual de los documentos de gestión institucional

La situación de los documentos de gestión institucional en las entidades públicas de Perú presenta una inquietante realidad que contribuye a la inseguridad jurídica. En muchos casos, se ha detectado que estos documentos, fundamentales para la gobernanza y la prestación de servicios públicos, se encuentran desactualizados, no aprobados o, en algunos casos, ni siquiera existen. Esta deficiencia afecta gravemente la seguridad jurídica, la eficacia administrativa y la transparencia, fomentando un ambiente propicio para la corrupción y la ineptitud en la función pública; en lenguaje claro, engendra inseguridad jurídica.

Estadísticas recientes indican que cerca del 40% de las entidades públicas carece de lineamientos adecuados que regulen sus operaciones, lo que complica la adecuada implementación de la Ley del Servicio Civil. Esto provoca que se vulneren principios básicos como el de legalidad, generando un marco normativo incierto y, por lo tanto, una mayor inseguridad jurídica para los ciudadanos. La falta de documentos de gestión claros y actualizados no solo perjudica a los funcionarios que buscan cumplir con sus responsabilidades, sino que también afecta a la población que depende de servicios públicos eficientes y justos.

Por ejemplo, instituciones clave como ministerios y municipalidades han enfrentado críticas y sanciones por operar bajo directivas y reglamentos obsoletos y desactualizados que han sido superadas por la realidad administrativa y legal. Estas falencias no solo obstaculizan el desarrollo de políticas públicas efectivas, sino que también generan inseguridad jurídica, propiciando un clima de desconfianza hacia las autoridades y sus capacidades. Asimismo, el incumplimiento e inobservancia de las normativas establecidas en los Lineamientos de Organización del Estado contribuye a perpetuar esta crisis institucional, afectando la percepción que tiene la ciudadanía sobre su gobierno.

Es crucial, entonces, tomar medidas correctivas y establecer mecanismos de control que garanticen la actualización y aprobación de los documentos de gestión institucional, con el fin de prevenir la inseguridad jurídica y fomentar un ambiente administrativo que respete el principio de legalidad y permita erradicar la corrupción y la ineptitud en el servicio público.

Consecuencias de administrar con documentos de gestión desactualizados

La ausencia o falta de actualización de los documentos de gestión institucional en las entidades públicas en Perú tiene graves consecuencias que afectan tanto la eficiencia administrativa como la eficacia y transparencia en la función pública. Uno de los efectos más notables es la inseguridad jurídica, que se manifiesta cuando los procedimientos y normas no reflejan los cambios legislativos o las nuevas realidades sociales y tecnológicas.

Esta situación puede provocar la vulneración del principio de legalidad, en el que las decisiones pueden ser cuestionadas debido a la falta de motivación clara y claridad normativa, lo que a su vez alienta la corrupción e ineficacia en la administración pública.

La gestión inadecuada de los documentos de gestión también provoca una ambigüedad en la distribución de funciones dentro de las entidades, resultando en que los servidores públicos se vean inmersos en la ineptitud y confusión sobre sus roles y responsabilidades. La ausencia de normas reglamentarias actualizadas puede obligar a las autoridades a actuar sin la debida orientación, siguiendo el sentido común, o guiados por su «experiencia», exacerbando así el riesgo de decisiones arbitrarias, ilegales y poco informadas.

Por esta razón, es fundamental que las autoridades públicas observen las normas de los Lineamientos de Organización del Estado y actualicen periódicamente los documentos de gestión para asegurar que cualquier acción de administración o acto administrativo estén respaldados por un marco legal vigente, actual y moderno.

El estado de desactualización en suma, crea un ambiente propicio para la corrupción, ya que los vacíos legales pueden ser explotados por individuos malintencionados. En consecuencia, es esencial que las entidades públicas realicen revisiones periódicas de sus documentos de gestión institucional, asegurando que sean coherentes, actuales, modernos y alineados con las normativas vigentes y lo último de la tecnología, minimizando así, el riesgo de la inseguridad jurídica y fomentando la confianza de la ciudadanía en su función pública.

Normas reglamentarias derogadas

En el contexto de la administración pública en Perú, la inseguridad jurídica representa un desafío significativo, especialmente en relación con las normativas legales que han sido derogadas. La derogación de las normas reglamentarias que regulaban los lineamientos para elaborar el Manual de Organización y Funciones (MOF) y el Cuadro de Asignación de Puestos (CAP) eliminaron la posibilidad de actualizarlos.

Cuando se eliminan estas normas, generaron un vacío legal dando lugar a confusión y dificultades en la gestión pública, pero especialmente en el ejercicio de las funciones de los puestos de trabajo, y por ende de los procedimientos administrativos. La expectativa, tal vez, de los entes rectores fué que las entidades públicas realizarían, apenas dadas las normas, el tránsito al nuevo régimen del servicio civil. Pero la experiencia a demostrado lo contrario.

Esta situación de inobservancia y desobediencia a las disposiciones de los entes rectores (SERVIR y SGP) ha provocado que la mayoría de las entidades públicas -actualmente- estén gestionando la cosa pública sin la bitácora necesaria para arribar a buen puerto (cumplir los fines y objetivos para los cuales fueron creadas).

Las normas derogadas estuvieron diseñadas para proporcionar un marco claro sobre cómo deben organizarse y funcionar las entidades públicas; sin embargo, su derogación propició la vulneración del principio de legalidad, permitiendo que las entidades actúen sin una guía normativa precisa, lo que a su vez, -corre el riesgo- de potenciar la corrupción e ineptitud entre el personal. Los funcionarios, al carecer de una legislación base que normen sus responsabilidades y procesos, pueden enfrentarse a situaciones en las que se ven obligados a tomar decisiones bajo interpretaciones subjetivas, propiciando así un ambiente de inseguridad jurídica.

Tanto el MOF como el CAP y sus remplazantes MPP y CPE son de carácter elemental para la correcta asignación de funciones y recursos dentro de las entidades públicas. Por ello, la inobservancia de las normas reglamentarias llevará a la asignación errónea e incorrectas de funciones, creando ineficiencias operativas y fomentando, en última instancia, la ineficacia del servicio civil. En este sentido, es esencial que el marco legal de éstos documentos de gestión, sea actualizado y reformulado otorgándole potestad sancionadora a los entes rectores, para no solo fiscalizar y supervisar, sino sancionar las inobservancias legales.

Desafíos en la transición al nuevo régimen del servicio civil

La transición al nuevo régimen del servicio civil presenta varios desafíos que impactan directamente en la actuación de las entidades públicas. Uno de los obstáculos más significativos es la resistencia al cambio por parte no solo del personal de planta, sino de directivos y funcionarios, quienes pueden sentirse amenazados por las nuevas reglas propuestas por la Ley del Servicio Civil. Esta resistencia puede llevar a una ineficiencia en la implementación de políticas públicas, generando una inseguridad jurídica que afecta la confianza en las instituciones.

La falta de capacitación adecuada en los documentos de gestión institucional -por otro lado- es otro factor crítico. La implementación del nuevo régimen demanda que los servidores públicos cuenten con las competencias necesarias para comprender y aplicar correctamente la Política de modernización al 2021 y la Política de modernización al 2030. Si bien las entidades elaboran sus PDP, muchas de ellas carecen de un plan de capacitación sólido y menos aún lo implementan, lo que contribuye a la ineptitud en la ejecución de los deberes y funciones asignados. Esta brecha de conocimientos puede derivar en la vulneración del principio de legalidad, ya que las decisiones tomadas por funcionarios no capacitados podrían contradecir lo estipulado en las normas vinculantes.

La corrupción también podría ocurrir en un contexto de inestabilidad y falta de claridad. Con el paso del tiempo, si las entidades no superan estos desafíos, la percepción de inseguridad jurídica se desbordaría y deslegitimaría aún más la actuación de la Administración Pública. Por los dichos, se hace imperativo implementar estrategias efectivas para mitigar la resistencia al cambio y efectivizar las acciones de capacitación en la función pública. Solo así se logrará una transición que beneficie el sistema de servicios públicos, garantizando un marco normativo claro y efectivo que disminuya las oportunidades para prácticas corruptas.

Hechos de la realidad

La inseguridad jurídica en la actuación de las entidades públicas se manifiesta de diversas maneras y se ve exacerbada por la falta de documentos de gestión institucional actualizados. Un claro ejemplo podría ser el de una entidad que, al no contar con lineamientos de organización actualizados, enfrenta dificultades en la ejecución de proyectos de infraestructura, o en el trámite de los procedimientos internos o externos. De igual modo la inseguridad jurídica también es causado por la incorrecta formulación de documentación técnica, que no solo podría generar ineficacia en la implementación de las obras, sino también propiciar estados de corrupción, por los recursos públicos incorrectamente administrados.

Otro caso relevante podría darse en el sector de salud, donde la ausencia de documentos de gestión institucional actualizados podría conducir a una incorrecta coordinación entre las entidades responsables; generando retrasos en la atención médica y falta de dotación de equipos necesarios, impactando directamente en la calidad del servicio prestado a los pacientes. Testimonios de usuarios evidencian la frustración y la desconfianza en el sistema debido a la ineptitud de estas entidades, lo que refleja un ciclo vicioso de desconfianza y la percepción de inseguridad jurídica.

Otro caso podría ocurrir en el sector educativo, en el que algunas instituciones educativas públicas con dificultades para cumplir con los estándares establecidos por la Ley General de Educación. En este caso, la falta ausencia o desactualización de los documentos de gestión podría generar actuaciones irregulares en la contratación de personal docente, propiciando inestabilidad laboral e incapacidad de ofrecer una educación de calidad. Estas situaciones ilustran cómo la inseguridad jurídica, acentuada por la ausencia de documentación de gestión y actualizada, socava la confianza en las instituciones y afecta directamente a la sociedad.

Sugerencias para mejorar el estado de inseguridad jurídica

La inseguridad jurídica en la actuación de las entidades públicas es un desafío que requiere un enfoque multifacético para su mitigación. Primero, resulta fundamental que las entidades implementen estrategias para la elaboración, actualización y aprobación de documentos de gestión institucional. Esto no solo asegura la conformidad con los Lineamientos, sino que también contribuye a la transparencia y la eficacia operativa de las instituciones. La claridad en las funciones, facultades, competencias y los procedimientos puede reducir significativamente los riesgos de corrupción y la ineptitud en la administración pública, debido a la inseguridad jurídica causada.

Es indispensable que las entidades públicas inviertan en la capacitación continua de su personal. Formación en elaboración de documentos de gestión, así como, en el uso de herramientas tecnológicas, permitirá al personal comprender y entender mejor la importancia de la legalidad en sus gestiones. La educación regular sobre los riesgos relacionados con la corrupción y la ineptitud asegurará que el personal esté adecuadamente preparado y motivado para seguir las mejores prácticas al manejar documentos de gestión institucional.

Sugerimos la implementación del sistema de control interno (ex-ante) que evalúe continuamente la gestión de los documentos de gestión institucional, y la observancia a los Lineamientos de organización vigentes y de este modo combatir la inseguridad jurídica. Este sistema no solo ayudará a identificar áreas de mejora, sino que también promoverá una cultura de rendición de cuentas y transparencia en las entidades públicas, contribuyendo a un marco que elimine el riesgo de la inseguridad jurídica en la gestión pública.

Concluyendo y recomendando, …

El análisis de la inseguridad jurídica en la actuación de las entidades públicas en Perú revela la profunda interrelación entre la gestión institucional y el respeto por la observancia de norma legal. La ineficiencia en la aplicación de los documentos de gestión institucional genera un ambiente propenso a la corrupción y la ineptitud. Esta situación, a su vez, conlleva a una vulneración del principio de legalidad, afectando tanto a los servidores públicos como a los ciudadanos.

Es evidente que para que las entidades públicas cumplan con sus funciones de manera efectiva, es imprescindible que gestionen la cosa pública con documentos de gestión actualizados. Solo así se podrán regular procedimientos claros y eficientes que reduzcan el riesgo de arbitrariedades y abusos de poder. La falta de un marco normativo sólido y de protocolos claros ha contribuido a que la inseguridad jurídica sea un factor recurrente en la administración pública. Esto desestimula la confianza de los ciudadanos en el sistema y en la integridad de las instituciones.

Es fundamental, por ello, que se implementen mecanismos de fiscalización, supervisión, control y sanción que aseguren la correcta y oportuna aplicación de las normas reglamentarias y otros marcos normativos vinculantes. Los planes de capacitación y formación laboral, orientados a la actualización de conocimientos en gestión institucional, desempeñan un rol fundamental en la lucha contra la corrupción y la ineptitud en el sector público. Al elevar la competencia y la ética en los servidores públicos, se podrá avanzar hacia un modelo de gestión transparente y efectivo.

En conclusión, para enfrentar la inseguridad jurídica es imperativo interiorizar la mejora continua en la gestión pública y la política de calidad, para garantizar un entorno de confianza y respeto por los derechos ciudadanos, que es esencial para el desarrollo y bienestar social del país.

Finalmente, todo lo dicho para la elaboración y actualización de los documentos de gestión institucional, no considera a los consultores como actores activos, sino al personal responsable de la propia entidad, porque con los únicos que tienen conocimiento de los caracteres y la naturaleza de su entidad.

La inseguridad jurídica pone en riesgo la garantía que el Estado debería dar a los individuos de que sus derechos, bienes y persona no serán violados. Si esto ocurriera, el estado no podría garantizar la protección y reparación al ciudadano.

En consecuencia la inseguridad jurídica en la gestión pública se produce cuando las leyes y reglamentos son ambiguos, contradictorios o cambian con frecuencia, generando incertidumbre; pudiendo afectar la eficiencia y eficacia de la gestión pública.

La falta de aprobación o de actualización del ROF, implicaría en sí mismo inseguridad jurídica en la gestión administrativa de la entidad, puesto que, este instrumento determina la Estructura Orgánica de la entidad pública, determinando la razón de ser de las unidades de organización, así como sus atribuciones, funciones, competencias, facultades y responsabilidades de las autoridades. La gestión administrativa de los entes públicos requiere obligatoriamente contar con este instrumento, para el ejercicio de sus competencias y atribuciones.