La falta disciplinaria en el régimen disciplinario y el PAD

Caracteres de la falta disciplinaria

El derecho disciplinario establece y regula el régimen jurídico de los servidores públicos en su relación laboral con la administración pública, garantizando el derecho de los ciudadanos a contar con un gobierno que actúe siempre apegado al principio de legalidad. Este derecho está integrado por disposiciones constitucionales, internacionales, reglamentarias y otras relativas a transparencias, rendición de cuentas, responsabilidades, manejo de recursos, entre otras.

Las presencia del derecho disciplinario en el ámbito académico del Perú, como tal, es débil, digamos que –haciendo un paralelo con la creación humana– se encuentra en gestación, nuestras universidades nacionales, pocas son, las que lo han incluido como un curso en la malla curricular de sus facultades de derecho para los futuros abogados. En el derecho positivo nacional, existen tantas normas legales disciplinarias como carreras laborales especiales existen en el sector público.

A raíz de la promulgación de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil (LSC) entró en vigencia el nuevo Régimen Disciplinario y el Procedimiento Sancionador, que a su vez, derogó a las anteriores normas que regulaban el Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD) en el Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.

La falta disciplinaria constituye una categoría esencial en el ámbito jurídico, especialmente en la regulación del comportamiento de los servidores públicos en el sector público. La falta disciplinaria puede ser leve, grave o muy grave, según la magnitud de la conducta incorrecta, el efecto jurídico y el daño potencial que puedan ocasionar a las instituciones y la sociedad en su conjunto.

En este contexto, el régimen disciplinario de la Ley SERVIR desempeña un rol importante, ya que establece el marco normativo que regula estas conductas y van a determinar las sanciones correspondientes.

El régimen disciplinario no solo busca mantener la integridad y la ética en el ejercicio de la función pública, sino que también promueve un entorno de transparencia y responsabilidad. La falta disciplinaria surge como respuesta a comportamientos que transgreden las normas y principios establecidos en la doctrina y jurisprudencia sobre la materia, especialmente las emitidas por el Tribunal Constitucional (TC).

Esto incluye, por ejemplo, desde la falta de cumplimiento de deberes hasta conductas más severas -por acción o por omisión- que afectan la confianza pública, lesionan el bien jurídico protegido, como es, el correcto y adecuado funcionamiento de las instituciones.

La necesidad de un procedimiento disciplinario efectivo es indispensable para determinar la responsabilidad de estas faltas, garantizando el derecho del debido proceso, de defensa de los involucrados y, a su vez, promoviendo la rendición de cuentas. La regulación sobre la falta disciplinaria no solo sanciona actos inadecuados, sino que también busca prevenir futuras infracciones mediante la educación y sensibilización sobre la ética pública. La implementación de un marco legal disciplinario robusto contribuirá a fomentar un comportamiento adecuado entre los servidores públicos, fortaleciendo así la democracia y la confianza ciudadana en las entidades públicas.

Etimológicamente, del latín popular “fallita” (carencia, defecto, infracción, fallo), es un derivado del verbo latín “fallere” (equivocarse, engañar). Para el tema bajo análisis, puede significar: transgresión, infracción o incumplimiento de alguna obligación o de un deber, que como error, es una acción o inacción, incorrecta y/o violatoria de alguna norma, deber, función o reglamento.

En sentido general, la falta disciplinaria es una conducta que también altera el orden público, ciertas reglas de convivencia o costumbres vigentes en un lugar determinado, sin dañar de manera grave la propiedad y la integridad de las personas.

Podría constituir un delito si estuviera tipificada en el Código Penal, pero también, podría generar o causar una responsabilidad civil. La comisión de la falta, perturba el orden público, porque, moralmente no son correctos, tal como, «la reiterada resistencia al cumplimiento de las órdenes del superior jerárquico relacionadas con el ejercicio de las funciones asignadas al puesto de trabajo que ejerce» [literal b) del artículo 85, Ley N° 30057].

Marco legal de la falta disciplinaria en el Perú

El marco legal que regula la falta disciplinaria en Perú se establece principalmente a través del régimen disciplinario y el procedimiento sancionador (procedimiento administrativo disciplinario – PAD), el cual se fundamenta en diversas normativas que buscan garantizar el comportamiento ético y responsable de los servidores públicos en el Perú, pero especialmente las previstas en el Artículo 85 de la Ley N° 30057 y Artículo 98 a 101 del Reglamento de la Ley N° 30057.

Son fuentes principales del régimen disciplinario y el PAD, la Constitución Política del Perú y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humano, las leyes y normas con rango de ley, los decretos supremos, reglamentos del Poder Ejecutivo (provenientes del SAGRH) y demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores, la jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpretan disposiciones administrativas, los precedentes administrativos del Tribunal del Servicio Civil, y las opiniones vinculantes del ente rector.

La Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444 – LPAG) y la Ley N° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública son algunos de las normas legales que conforman este marco. Estas normas establecen las bases para la actuación de los funcionarios públicos, así como las pautas a seguir en el trámite procedimiento disciplinario. Las sanciones resultantes podrían variar desde advertencias o amonestaciones hasta destituciones, dependiendo de la gravedad de la falta disciplinaria cometida.

La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) tiene la responsabilidad de consolidar el servicio civil en los servidores civiles, supervisar el funcionamiento de las oficinas de recursos humanos de las entidades públicas de los tres niveles de gobierno, en atención a los atributos de pertinencia y oportunidad para brindar mejores servicios a las personas. Asimismo, formula políticas nacionales, emite opiniones técnicas, dicta normas, supervisa su cumplimiento y resuelve conflictos referidos a los recursos humanos del Estado.

De igual modo, SERVIR impulsa la implementación de la reforma del servicio civil, y busca que el Estado cuente con servidores civiles orientados al servicio, que se rige por principios de méritos, ingresos mediante procesos transparentes y evaluación constante por el logro de objetivos concretos con incentivos en base al rendimiento..

Otras fuentes del régimen disciplinario son las normas legales que regulan los distintos regímenes laborales especiales, generales y otros que suman alrededor de trece (13).

En cuanto a la interpretación y aplicación de estas normas, la doctrina y la jurisprudencia desempeñan un rol sustantivo. La jurisprudencia emitida por los órganos jurisdiccionales -especialmente el TC- establece precedentes que guían la correcta aplicación de las sanciones y la evaluación de la gravedad de las conductas. Así se asegura que todos los servidores públicos sean tratados de manera justa en el procedimiento administrativo disciplinario.

Otras normas que establecen las faltas son las normas legales que regulan a los regímenes laborales especiales. El respeto por este marco legal es fundamental para mantener la integridad en la función pública y fomentar la confianza ciudadana en las instituciones del Estado.

La falta disciplinaria

La palabra «falta», del latín popular “fallita” (carencia, defecto, infracción, fallo), es un derivado del verbo latín “fallere” (equivocarse, engañar). Para el caso bajo comentario, puede significar: transgresión, infracción o incumplimiento de alguna obligación o un deber, que como error, es una acción incorrecta o violatoria de alguna norma o reglamento.

En sentido general, la falta disciplinaria es una conducta que altera el orden público, ciertas reglas de convivencia o costumbres vigentes en un lugar determinado, sin dañar de manera grave la propiedad y la integridad de las personas. No constituye un delito por no estar tipificadas en el Código Penal, pero perturba el orden público, porque, moralmente no son correctos, como hacer las necesidades fisiológicas a la vista del público, aunque dependiendo de la tipología podría -en algunos casos- tener implicancias delictuales.

En el ámbito del servicio civil, constituye falta disciplinaria que da lugar a la imposición de una sanción disciplinaria, la comisión (del verbo cometer) o la incursión en cualquiera de las conductas previstas en la normatividad, que impliquen el incumplimiento de funciones y deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos, y la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos, prohibiciones y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en la ley.

La falta disciplinaria es la acción realizada por un servidor público, susceptible de causar daño directa e indirectamente al funcionamiento del servicio público; entendido éste, como el que deben prestar las entidades públicas cuando ejercen sus funciones sustantivas, para satisfacer las necesidades de la población.

La Ley del Servicio Civil y su Reglamento no conceptualizan a la falta con precisión, pero puede inferirse del texto de sus articulados; y desde allí, podría definirse como, la infracción o violación voluntaria o no, de la norma jurídica o administrativa, por acción o por omisión, que contraviene las obligaciones, prohibiciones y demás normas específicas, sobre los deberes e incompatibilidades, previstos para los servidores públicos en general. La LSC y su Reglamento se refieren a la falta administrativa disciplinaria, a la falta disciplinaria, en cualquier de los casos, es una conducta que altera el orden público, determinadas reglas de convivencia o costumbres institucionales, y dañan en consecuencia, al bien jurídico protegido.

Para que la acción sea realizada es necesario que el agente ostente «capacidad»; debidamente complementada con la adquisición de habilidad y la destreza necesarias que le permita cumplir los deberes y obligaciones. De igual modo, será necesario que ostente «habilidad»; pero también «destreza», sin las cuales le será difícil concretar el resultado esperado en la mayoría de ocasiones, ya sea que se trate de un acto o actividad difícil o complicada, o que requiera técnicas particulares o especiales.

Aquí, hacemos la precisión en cuanto a los ex servidores. Si bien se trata de una acción típica, antijurídica y culpable, esta se configura en la medida que el sujeto activo (ex servidor) ya no cuenta con vínculo laboral con su empleador y, a su vez, se le imputa la configuración de las restricciones señaladas en el art. 262 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del procedimiento administrativo general, aprobado por Decreto Supremo 004-2019- JUS.

Clasificación de la falta disciplinaria

En la legislación peruana, el régimen disciplinario establece una clara clasificación de la falta disciplinaria cometidas por los servidores públicos en el sector público. Estas faltas se dividen generalmente en tres categorías: falta disciplinaria leves, faltas disciplinarias graves y faltas disciplinarias muy graves. Cada categoría tiene implicaciones específicas en función de la gravedad de la conducta y las posibles sanciones que pueden ser impuestas.

La falta disciplinaria leve son aquellas acciones que no ponen en riesgo crítico las funciones o deberes de un servidor público. Ejemplos de estas falta disciplinaria incluyen la tardanza ocasional en el cumplimiento de la jornada laboral o la falta de atención a detalles menores en la ejecución de tareas. Aunque estas infracciones pueden resultar en advertencias o sanciones menores, no afectan de manera significativa el funcionamiento del sector público.

Por otro lado, la falta disciplinaria grave es una conducta que evidencia una falta de compromiso o incumplimiento de las obligaciones del servidor público que pueden comprometer la eficacia de la administración pública. Ejemplos incluyen la falta de presentación de informes requeridos o el abuso de la autoridad en el desempeño de sus funciones. Las consecuencias de estas faltas son más severas, con posibles suspensiones o multas, aludiendo a la necesidad de mantener la integridad y la confianza en las instituciones públicas.

Finalmente, las faltas disciplinarias muy graves representan el nivel más alto de infracción en el contexto del procedimiento disciplinario. Este tipo de faltas incluye actos como la corrupción, el desfalco o cualquier conducta que implique un perjuicio significativo al patrimonio del Estado.

La sanción asociada a una falta disciplinaria muy grave puede provocar la destitución del servidor público y acciones legales adicionales. La tipificación adecuada de esta falta es crucial para evitar sanciones desproporcionadas y asegurar una administración pública eficiente y transparente [literal b) del FJ. 12, y FJ. 40 al 47, EXP. N.° 01873-2009-PA/TC].

Elementos esenciales de la falta disciplinaria

1. Acción: Es la conducta reprochable del sujeto activo (servidor civil), la cual se puede dar por acción u omisión en el marco de una relación laboral en el ejercicio de las funciones.
   • «Artículo 98.- Faltas que determinan la aplicación de sanción disciplinaria […] 98.3. La falta por omisión consiste en la ausencia de una acción que el servidor o ex servidor civil tenía obligación de realizar y que estaba en condiciones de hacerlo». (Reglamento de la Ley del Servicio Civil, aprobado por el Decreto Supremo 040-2014-PCM).
2. Típica: Para que una acción sea reprochable disciplinariamente, necesariamente tiene que encontrarse descrita y catalogada como falta disciplinaria por una norma con rango de ley o por una remisión expresa a un reglamento. Esto obedece a la seguridad jurídica, siendo necesario tener cabal conocimiento de las acciones que debe abstenerse de cometer, so pena de incurrir en responsabilidad disciplinaria. En consecuencia, el supuesto de hecho objeto de imputación objetiva debe subsumirse de manera exacta con los elementos que configuran el tipo infractor (falta disciplinaria).
   • De conformidad con el numeral 4 del art. 248 del TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS: «Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria […]».
3. Antijurídica: Es el juicio de valor objetivo que se hace de una conducta típica que lesiona o pone en riesgo bienes jurídicos o intereses de la entidad en el marco de una relación laboral. Dicha conducta es contraria a derecho, por lo que no basta que se trate de una acción típica, sino que además sea contraria al marco legal vigente.
4. Culpable: Exige la configuración de elementos subjetivos, es decir, para que la conducta sea reprochable disciplinariamente corresponde verificar el dolo (conocimiento y voluntad) o culpa, de modo que se encuentra proscrito imputar responsabilidad administrativa disciplinaria de manera objetiva, es decir, con la sola materialización de la conducta.
5. Punibilidad: Las faltas disciplinarias no tienen un correlato directo o consecuencias jurídicas tasadas para cada tipo infractor. La LSC y su reglamento general establecen que el órgano sancionador, en virtud a los criterios de gradualidad y proporcionalidad, decida el tipo de sanción disciplinaria y el quantum de la misma, en caso de suspensión.

Comisión de falta disciplinaria por acción o por omisión

La falta disciplinaria pueden ser realizadas por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones. Cuando el servidor público, teniendo el deber jurídico de impedirlo, no evita un resultado dañino, pudiendo hacerlo, puede equivaler a que tuvo la intención de producirlo.

Toda falta disciplinaria por acto u omisión, independiente de la jerarquía, que sea realizado con la intención de viciar o desviar el sentido correcto de los deberes funcionales, deben ser calificados como falta disciplinaria; y como hecho pasible de sanción será suficiente que sea calificado como culpa simple.

Será trascendente cuando, el servidor público teniendo conocimiento que debe hacerlo, en la omisión del hecho hubo culpa grave o intención de producir un efecto negativo al bien jurídico protegido. Para que el acto disvalioso sea calificado como falta disciplinaria, debe estar previamente regulada como tal, en norma con rango de ley, y desarrollado en norma reglamentaria.

Se comete falta disciplinaria cuando el servidor público incumple deberes de función, abusa o se extralimita en el ejercicio de sus funciones y competencias, cuando incursiona en prohibiciones e impedimentos, cuando no se abstiene debiendo hacerlo, cuando actúa con desidia, dejadez o negligencia en el ejercicio de las funciones, cuando incurre en actos de corrupción, o cuando realiza acciones que la normatividad califica como infracciones.

La palabra omitir significa abstenerse de actuar, se objetiva en la ausencia de acción cuando se pudo o debió actuar. Para que sea sancionable es necesario que el agente sea capaz, y haya tenido ocasión u oportunidad para ejecutar la acción. La omisión es la cantidad de actos que el agente pudo y debió hacer, pero no lo hizo. El acto de la omisión, progresa desde el primer grado más débil hasta el quinto grado.

La omisión y la acción puede ser, conjuntamente exhaustiva, cuando debiendo hacer todo lo que esta obligado a hacer, se abstiene de hacerlo; y ser mutuamente excluyentes, cuando no omite y hace todo lo que esta obligado a hacer.

Falta disciplinaria por omisión impropia o comisión por omisión

Esta falta disciplinaria ocurre cuando teniendo el deber jurídico de impedir un resultado, no lo evita pudiendo hacerlo. Si tiene conciencia del deber de impedir un resultado y omite evitar el resultado ilegal, es como si lo hubiera producido.

El tema de la omisión ha sido ampliamente tratado, no lo ha sido tanto respecto a la figura de la omisión impropia y su posibilidad de realización en materia disciplinaria.

Una posición explica que, no es posible bajo ninguna perspectiva configurar una falta disciplinaria que afecta el deber funcional cuando se ha dejado de ejecutar una acción, dentro del concepto omisión impropia, pues sería tanto como limitarla a una simple afectación de deber funcional, dejando de lado un mínimo de requisitos, tales como: un resultado, un bien jurídico y una posición de garante, conceptos extraños a todas luces en lo que al Derecho Disciplinario respecta.

En nuestra legislación, el Artículo 78 del Reglamento de la Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2013-ED relativa a la calificación y gravedad de la falta, establece que la falta disciplinaria se califica por la naturaleza de la acción u omisión. Su gravedad se determina evaluando de manera concurrente las condiciones siguientes:
«(…)
e) Gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido.«

El literal e) glosado solo la menciona, pero no desarrolla sus características, la cual debería ser materia para una norma reglamentaria, tal como lo dispone el segundo párrafo del numeral 4 del Artículo 248 del TUO de la LPAG: “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la Ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.”

Falta disciplinaria cometido por acción en lugar distinto del trabajo habitual

La comisión de una falta disciplinaria, luego de imputada y acreditada indubitablemente la culpabilidad de actor cierto y preciso, determinará la aplicación de la sanción.

En cuanto al escenario, la comisión puede ser cometida en el lugar en que habitualmente ejerce sus funciones, o uno distinto en que por las circunstancias del ejercicio de esas funciones haya tenido que desarrollar fuera del lugar habitual, condicionado a la afectación objetiva de la eficacia, de los objetivos y de la finalidad de las funciones reguladas para el cargo.

Tal el caso de la labor que tenga que realizar un servidor público cuando se encuentra en comisión del servicio, fuera del lugar habitual de trabajo.

La falta disciplinaria, es un hecho que se exterioriza -como ya se anotó- en una acción o en una omisión – que puede ser producto de la voluntariedad o puede ser realizada con ausencia de ella, del actor obligado a ejercer determinadas funciones inherentes al cargo desempeñado.

Falta disciplinaria por comisión del hecho rechazable e inaceptable

En razón de la independencia del hecho y con el efecto, para algunos autores, no interesa si el efecto producido es perjudicial o no, lo que interesa es la comisión misma del hecho, que desde todo punto de vista es rechazable e inaceptable, por no decir punible; en tanto que la violación del orden público es un acto reprochable que debe ser calificado como falta administrativa.

La simple culpa e intencionalidad

En principio, no debe interesar tanto la intención que haya tenido el sujeto activo para cometer una falta disciplinaria, sino que será suficiente la simple culpa, y en razón de la presencia o no de la intencionalidad, deberá graduarse la responsabilidad.

Si bien, al cometer una falta disciplinaria no se causa un daño directo material y efectivo en bienes o intereses jurídicamente protegidos, sí se genera una situación de peligro para los bienes jurídicamente protegidos; entendido el peligro, como la probabilidad de que se actualice o concrete un daño determinado.

La responsabilidad administrativa es una consecuencia de la falta de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia del servidor público. Y significa que en el desempeño de sus funciones, el servidor público no sólo dejó de observar los requisitos legales, sino que, dentro del margen de discrecionalidad que su cargo le da, optó por lo opuesto.

En la jurisprudencia del Tribunal Supremo español (Sentencias de 12/12/1995 y 14/05/1999) y la doctrina del Tribunal Constitucional atendiendo a la aplicación de los principios penales al ámbito administrativo sancionador señalaron que la “simple inobservancia” no podía ser entendida como la admisión en el derecho administrativo sancionador de la responsabilidad objetiva, pues se requiere la existencia de dolo o culpa, ya que los principios del ámbito del derecho penal son -con ciertos matices- aplicables, al ámbito administrativo sancionador, de ahí que no podría estimarse cometida una infracción administrativa, si no concurriere el elemento subjetivo de la culpabilidad o lo que es igual, si la conducta típicamente constitutiva de infracción administrativa, no fuera imputable a título de dolo o de culpa.

Conciencia de efecto dañino

En concordancia con los principios de causalidad y de presunción de inocencia (Artículo 248 TUO de la LPAG), la acción o la omisión producidas voluntariamente y con pleno conocimiento del efecto dañino que podrían causar esas actitudes negativas, permitirá determinar el grado de responsabilidad del actor.

La responsabilidad podrá ser atenuada o eximida, si tales actitudes fueran realizadas por ignorancia no imputable a la capacidad, o bajo el efecto de un caso fortuito, una fuerza irresistible o fuerza mayor, tales como, un desastre natural, o la amenaza, la coacción o, la violencia en su persona o en uno de los miembros de su entorno familiar o un compañero de trabajo.

En todo caso, la subsanación voluntaria por parte del servidor del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción, con anterioridad a la notificación del inicio del procedimiento sancionador puede ser considerada un atenuante de la responsabilidad administrativa disciplinaria, así como cualquier otro supuesto debidamente acreditado y motivado.

Para determinar el efecto dañino se deberá verificar que no concurra alguno de los supuestos eximentes de responsabilidad previstos en la LSC (Artículo 103 y 104 del Reglamento general LSC).

La ignorancia no imputable

Así como, en la dogmática penal moderna existe un verdadero consenso respecto a que, la imputación subjetiva dolosa, en sus modalidades de dolo directo y de dolo eventual, debe edificarse a partir del concurso del conocimiento; lo mismo debe ocurrir para la dogmática disciplinaria para dar forma a la construcción y autonomía del régimen disciplinario; es por ello, prudente hablar ya de una dogmática disciplinaria tal como lo propone Carlos Arturo Gómez Pavajeau en su libro “Dogmática del Derecho Disciplinario” (6a edición, 2017).

La ignorancia no imputable a su capacidad por la comisión de una falta disciplinaria debe ser objetiva, y puede ser argumentada a favor del presunto infractor, cuando ejerza cargo cuyas funciones, atribuciones y facultades no le hayan sido puestas en su conocimiento mediante un proceso de inducción, capacitación o adiestramiento que le proporcione conocimiento, pericia y destreza para desempeñar con éxito el cargo.

Si servidor público recibió o fue sometido a todo ello, la ignorancia no podría ser deducida o argumentada a su favor, tampoco podrá argumentarlo si el servidor público ingresa al servicio público después de un proceso de selección y oposición de méritos.

En cuanto al error o la ignorancia del hecho no imputable, el imputado no conoce lo que debió conocer; sentido en el cual, puede afirmarse que la ignorancia es el desconocimiento de algo, mientras que el error es la falsa noción que tenemos de las cosas, o el desconocimiento de nuestra ignorancia.

La ausencia de documentos de gestión, o que existiendo, éstos se encuentran desactualizados técnica y jurídicamente, pueden determinar la atenuación o la circunstancia eximente de la responsabilidad imputada al presunto infractor, dado que el actor actúa ejerciendo las funciones en ellos regulados.