Los órganos desconcentrados en las entidades públicas

Introducción a los órganos desconcentrados

Los órganos desconcentrados en la administración pública representan una estructura organizativa fundamental que permite a los gobiernos (central, regional o local) ejercer sus funciones de manera más eficiente. Estos órganos son entidades que, aunque forman parte del ente central, cuentan con autonomía funcional para gestionar determinados asuntos específicos.

Esta desconcentración facilita una gestión pública más efectiva al desconcentrar decisiones, permitiendo que las respuestas a las necesidades de la ciudadanía sean más rápidas y ajustadas a contextos locales.

Los órganos desconcentrados son unidades administrativas que tienen facultades para tomar decisiones y ejercer funciones en un ámbito territorial determinado, conforme al marco de competencias y facultades otorgadas por el ente rector. Se trata de una forma de organización que permite a las entidades cumplir con sus funciones en el territorio asignado.

El propósito de establecer órganos desconcentrados es mejorar la calidad del servicio público. Al direccionar particularidades y demandas localizadas, estos órganos pueden adaptarse mejor a la diversidad de situaciones que enfrenta la población. Por lo tanto, su función se centra en abastecer bienes y servicios, asegurando que las políticas públicas se apliquen de manera contextualizada e integral. Esta adaptabilidad es crucial en un mundo donde la dinámica social y económica está en constante cambio.

Los órganos desconcentrados se destacan frente a otras estructuras administrativas por su capacidad de actuar con mayor celeridad y eficacia en la implementación de programas y regulación de servicios. Mientras que la gestión pública concentrada puede ser más eficiente en la formulación de políticas generales, los órganos desconcentrados permiten una mayor cercanía y respuesta a las características particulares de cada comunidad.

Este enfoque es esencial para garantizar que las acciones gubernamentales realmente resuenen con las necesidades de la ciudadanía y contribuyan al desarrollo sostenible de las regiones.

La Desconcentración constituye una forma jurídico/administrativa en la cual la administración centralizada con unidades de organización propias cumple con prestar servicios o desarrollar acciones en distintas zonas de un determinado territorio (principalmente provincia en nuestro caso). Persigue así un doble objeto: a) Acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste y, 2) Descongestionar al poder de tipo central/regional.

De este modo, los órganos desconcentrados forman parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma provincial, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder del gobierno central o gobierno regional.

Ejercen facultades resolutivas en áreas como la ejecución, planificación, supervisión, coordinación, fiscalización y evaluación de resultados. 

Funciones sustantivas de los órganos desconcentrados

Los órganos desconcentrados en la administración pública desempeñan un papel crucial en la gestión pública al actuar como intermediarios entre el gobierno central o regional, y las comunidades locales. Estas entidades están diseñadas para identificar y atender necesidades no satisfechas en el territorio asignado (jurisdicción provincial), lo que les permite ofrecer soluciones adaptadas a realidades específicas.

A medida que se despliegan en diferentes regiones, estos órganos tienen la capacidad de evaluar las demandas de la población y formular respuestas que resalten la importancia de la desconcentración en la toma de decisiones, permitiendo una mayor agilidad en el trámite de los procesos administrativos.

Una de las funciones sustantivas más relevantes de los órganos desconcentrados es su capacidad para promover el desarrollo social y económico en sus áreas de influencia. Estas entidades están alineadas con los objetivos del gobierno central y obviamente regional relacionadas con políticas públicas destinadas a mejorar la calidad de vida de la población.

Esto involucra la implementación de programas y proyectos que buscan fomentar la inclusión social, el acceso a servicios básicos y el desarrollo económico local, lo que demuestra su contribución al fortalecimiento de la gestión pública.

Asimismo, los órganos desconcentrados deben garantizar una adecuada coordinación con otras instituciones y niveles de gobierno para optimizar recursos y maximizar el impacto de sus iniciativas. La colaboración interinstitucional es fundamental para lograr resultados efectivos en la atención de las necesidades ciudadanas.

Además, estos entes públicos deben promover la participación ciudadana, facilitando que las comunidades se involucren en el proceso de toma de decisiones sobre asuntos que afectan al ámbito del ejercicio de sus funciones. En resumen, la función de los órganos desconcentrados es multifacética e integral para el ejercicio de una Gestión Pública más eficiente y sensible a las realidades locales.

Los órganos desconcentrados se caracterizan por cumplir funciones de línea de carácter permanente vinculadas con la prestación, generalmente estandarizada, de determinados bienes o servicios que requieren ser brindados cerca a las personas.

Dicha prestación; según se justifique, se puede dar en más de un ámbito territorial (distrito, provincia, región) de competencia de una misma entidad, por lo que podría haber uno o más órganos desconcentrados del mismo tipo que formen parte de su estructura orgánica. (Fuente: Numeral 3.1., OPINIÓN TÉCNICA VINCULANTE N° 03-2021-PCM-SGP/SSAP).

Todo órgano desconcentrado representa una forma de organización de la entidad de la cual forma parte, dotada de cierto grado de autonomía para cumplir sus funciones en el territorio, de allí que pueda ejercer funciones en materia administrativa, presupuestaria y de gestión de recursos humanos, según corresponda, como soporte directo a las funciones de línea a su cargo.

De corresponder, dicha organización desconcentrada se formaliza a través de un Manual de Operaciones, en el cual se desarrolla su estructura orgánica. (Fuente: Numeral 3.2., OPINIÓN TÉCNICA VINCULANTE N° 03-2021-PCM-SGP/SSAP)

El nivel organizacional de un órgano desconcentrado se determina según su dependencia jerárquica al interior de la estructura orgánica de la entidad de la cual forma parte.

Sin perjuicio de ello, en caso contar con una estructura orgánica integrada por línea y administración interna, corresponde que esta organización desconcentrada también se estructure por niveles jerárquicos, en el marco del régimen jerárquico y desconcentrado que caracteriza a toda entidad pública. (Fuente: Numeral 3.3., OPINIÓN TÉCNICA VINCULANTE N° 03-2021-PCM-SGP/SSAP)

Un órgano desconcentrado, a diferencia de un órgano desconcentrado especial, si bien ostenta un determinado grado de autonomía, no cuenta con personería jurídica, ni su creación se da en una ley especial sino que esta se da, previa justificación, en el ROF de la entidad de cuya estructura orgánica forma parte. Asimismo, en el caso de determinadas instancias que califican como órganos desconcentrados, su creación se da en el marco del:

• i) cumplimiento de una normativa sectorial especial (como los hospitales, UGEL o institutos), o,
• ii) proceso de descentralización y transferencia (como determinados proyectos transferidos a los gobiernos regionales). (Fuente: Numeral 3.4., OPINIÓN TÉCNICA VINCULANTE N° 03-2021-PCM-SGP/SSAP).

La organización desconcentrada y su estructura orgánica

La administración pública enfrenta desafíos complejos que demandan una estructura organizativa adecuada para abordar las necesidades de la sociedad de manera eficiente. En este contexto, la desconcentración emerge como una estrategia clave para facilitar la gestión pública y hacerla más eficiente, al menos eso sería lo ideal, pero en la práctica existen muchos casos que eso no ocurre.

La creación de órganos desconcentrados, que operan bajo la supervisión de la entidad madre (ministerio o gobierno regional), permite una distribución más efectiva de las responsabilidades y recursos.

Esta estructura no solo mejora la capacidad de respuesta ante problemáticas locales, sino que también fomenta un acercamiento entre la administración y los ciudadanos a quienes se sirven.

Para garantizar un funcionamiento óptimo de los órganos desconcentrados, es esencial elaborar un Manual de Operaciones (MOP) que establezca las dinámicas internas y procedimientos a seguir.

Este documento es fundamental, ya que establece la estructura orgánica, unidades de organización, los niveles de organización (alta dirección, órganos de administración interna y órganos de línea), las funciones, facultades y competencias de cada una de sus unidades de organización, establece la finalidad, los objetivos y la política a seguir, así como, las relaciones de coordinación interna e interinstitucional.

De esta manera, se promueve un enfoque inclusivo y colaborativo, alineando los fines y objetivos institucionales con las necesidades y expectativas de la población.

El numeral 14.1 del Artículo 14, modificado por el Artículo 2 del D. S. N.º 064-2021-PCM, de los Lineamientos de Organización del Estado (LOE) (D. S. N.° 054-2018-PCM) establece que los órganos desconcentrados «son órganos que desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender necesidades no cubiertas en el territorio.

Requieren de una organización desconcentrada, distinta a la de la entidad de la cual forman parte, la cual se desarrolla en un manual de operaciones, de corresponder. Actúan en representación de la entidad de la cual forman parte. En el ROF se habilita a la entidad a crear órganos desconcentrados y se establecen sus funciones específicas, de conformidad con lo dispuesto en la normativa sustantiva aplicable a la entidad.»

Esto quiere decir que, no representan a un determinado órgano de línea, sino que actúan en representación toda la entidad, es decir, del Gobierno Regional, en el caso de las Direcciones Regionales Sectoriales, por tanto, no deben depender de un órgano de línea, sino de la más alta autoridad política del Gobierno Regional (Gobernador), y en el peor de los casos, de la más alta autoridad administrativa, que en los hechos es el Gerente General Regional.

Una decisión que ha proliferado en todos los ROF aprobados por los Gobiernos Regionales es hacer depender a los órganos desconcentrados de la Gerencias Regionales, según su carácter (social, económico o infraestructura). El fundamento legal probablemente sea lo dispuesto en el 2° párrafo de la Duodécima DTCF de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N.° ) relativo al Régimen Transitorio de las Direcciones Regionales Sectoriales, que establece que, «las Direcciones Regionales Sectoriales son órganos dependientes de las Gerencias Regionales correspondientes».

Por otro lado, el Artículo 8 de los LOE relativo a las reglas para establecer la estructura orgánica o funcional dispone que, para establecer la estructura orgánica o funcional de una entidad deben considerarse, según corresponda, ocho reglas; una de las cuales es el del literal c) relativo a la separación de funciones, en cuyo texto se lee: «Las funciones sustantivas deben estar separadas de aquellas que son de administración interna. La estructura de los órganos de línea no debe incluir órganos de administración interna. La estructura de los órganos de línea no debe incluir órganos de administración interna.» Integrando lo expresado líneas arriba.

Si las Gerencias Regionales de los GORE que como órganos de línea ejercen funciones sustantivas, en observancia estricta del literal c) antes glosado, la misma gerencia y sus órganos subalternos no pueden incluir órganos de administración interna en su estructura.

Por ello, cuando en los organigramas consideran a los órganos desconcentrados como órganos subalternos (que estructuralmente estarían ubicados en el tercer nivel organizacional), están incumpliendo la regla, porque estos últimos si incluyen unidades de organización que ejercen funciones de administración interna.

Aparentemente habría una contradicción con lo dispuesto en la 12a DTCF de la Ley GORE, que es necesario analizar. Mi criterio, como ya lo expresé líneas arriba, es que las Direcciones Regionales Sectoriales, como órganos desconcentrados que son, tengan una dependencia de línea de la Gerencia General Regional, y una dependencia de fiscalización, supervisión y coordinación con las Gerencias respectivas, a quienes reporten de los resultados de la gestión.

Porque, hay que advertir que los órganos desconcentrados, no solo reportan a las gerencias a las cuales se refiere la Ley GORE, sino también, a las unidades de organización que ejercen las funciones de los sistemas administrativos (Tesorería, Contabilidad, Recursos Humanos, Presupuesto, Patrimonio, funciones sustantivas, etc.).

Esta propuesta nos conduciría aparentemente a una estructura orgánica matricial, porque cuando el personal del órgano subalterno responden a varios órganos del ente central, no necesariamente superiores, da origen a este tipo de estructura. Pero, no es el caso que analizamos. Los GORE tiene una estructura orgánica estrictamente lineal, por la jerarquía y cadena de mando definida, con niveles organizacionales definidos y rígidos.

A lo dicho, hay que considerar también que, algunas Direcciones Regionales sectoriales, a su vez cuentan con órganos desconcentrados subalternos, que serían de segundo nivel de desconcentración (UGEL, Red de Salud).

La distribución de responsabilidades dentro de una estructura desconcentrada es un aspecto sustantivo, ya que, deben contar con una estructura jerárquica interna clara que establezca los niveles de organización, de autoridad y de procesos decisionales. Esta jerarquización permite que exista un flujo de información efectivo y una toma de decisiones mucho más ágil que el que muestra el nivel central, elementos indispensables para una administración pública moderna y responsable.

Con una estructura orgánica adecuada, los órganos desconcentrados no solo se convierten en subentidades automatizados, sino que también refuerzan la capacidad de la administración pública para responder de manera eficiente y efectiva a las distintas necesidades de la sociedad, contribuyendo a una gestión pública eficaz.

Representación del ente central

Los órganos desconcentrados desempeñan un rol sustantivo como representantes del ente central a la que pertenecen. Esta relación es fundamental para el funcionamiento eficaz de la gestión pública, ya que permite a estas entidades trasladar las políticas y decisiones tomadas en el alto nivel hacia la comunidad, asegurando una implementación adecuada en el ámbito de su jurisdicción.

La desconcentración es un mecanismo que busca desconcentrar la toma de decisiones, acercando la administración a la ciudadanía y, a su vez, facilitando una mejor respuesta a sus necesidades.

Desde un punto de vista legal, los órganos desconcentrados actúan bajo el marco normativo establecido por la entidad central, lo que les otorga legitimidad y competencia para llevar a cabo sus funciones. Esta representación no solo se limita a aspectos administrativos, sino que también implica una responsabilidad hacia las comunidades, ya que se espera que atiendan sus demandas y expectativas de manera eficaz.

La relación que estos órganos mantienen con la población es clave para fortalecer la confianza en la administración pública, fomentando un diálogo continuo que permita ajustar políticas y mejorar los servicios ofrecidos.

Adicionalmente, esta representación conlleva ciertas implicaciones en cuanto a la rendición de cuentas. Los órganos desconcentrados deben informar a la entidad central del resultado de su gestión, a la vez que rinden cuentas ante la comunidad sobre sus actividades y resultados. Esta doble dirección de rendición de cuentas es esencial para asegurar que las decisiones tomadas a nivel central reflejen las necesidades de las comunidades locales.

La capacidad de respuesta y la adaptación a la realidad local que ofrecen los órganos desconcentrados tienen un impacto directo en la efectividad de las políticas públicas, evidenciando la importancia de su papel en la administración pública.

Marco normativo y reglamentación

En el contexto de la administración pública, la desconcentración se presenta como una herramienta esencial para mejorar la gestión pública y facilitar la ejecución de políticas en diversas regiones. La regulación que rige la creación y operación de los órganos desconcentrados proviene de un marco normativo específico, diseñado para establecer los lineamientos que estos órganos deben seguir. En este sentido, la normativa proporciona un conjunto de disposiciones que garantizan el cumplimiento de los requisitos legales necesarios para su instauración y funcionamiento eficaz.

Mediante Decreto Supremo N° 054-2018-PCM se aprobó los Lineamientos de Organización del Estado, que regula los principios, criterios y reglas que definen el diseño, estructura, organización y funcionamiento de las entidades del Estado, y se promulga con la finalidad de que las entidades del Estado, conforme a su tipo, competencias y funciones, se organicen de la mejor manera a fin de responder a las necesidades públicas, en beneficio de la ciudadanía.

El reglamento de organización y funciones es el documento clave que faculta a las entidades del Estado para constituir órganos desconcentrados. Este reglamento incluye definiciones importantes, procedimientos y criterios que ayudan a clarificar las responsabilidades y funciones asignadas a dichos órganos. La importancia de este marco normativo radica en su capacidad para proporcionar un soporte estructural que fortalezca la gestión pública, al mismo tiempo que promueve la descentralización del poder administrativo.

Además, el marco reglamentario establece criterios de operación que abarcan desde la designación del personal hasta la implementación de protocolos específicos sobre cómo se deben llevar a cabo las tareas administrativas.

Esta regulación es fundamental para asegurar que las entidades que optan por incorporar órganos desconcentrados puedan hacerlo de manera organizada y dentro de un marco legal que resguarde los derechos de los ciudadanos. La claridad normativa también facilita la supervisión y evaluación de la gestión pública, contribuyendo así a la mejora continua de los servicios ofrecidos.

Especificidades de las funciones de los órganos desconcentrados

Los órganos desconcentrados desempeñan funciones que son esenciales para el funcionamiento del Estado, adaptándose a las necesidades específicas de los ciudadanos y a las características territoriales de el territorio en el que operan. Esto implica que sus atribuciones pueden variar significativamente en función de la normativa sustantiva aplicable, permitiendo una gestión pública más eficiente y ágil.

Entre las funciones que pueden ser delegadas a estos órganos, se incluyen tareas de planificación, supervisión y ejecución de políticas públicas. Un ejemplo concreto son las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) y las Redes de Salud, las cuales ejecutan los servicios de educación y salud, respectivamente, a nivel local para responder de manera efectiva a las necesidades específicas de la comunidad.

Esta desconcentración de funciones no solo facilita una administración más cercana a la población, sino que también potencia la eficacia de la gestión pública.

Asimismo, los órganos desconcentrados tienen la capacidad de fomentar el desarrollo económico y social en sus respectivas áreas geográficas. La adaptación de las funciones a diferentes contextos humanos y territoriales es clave, ya que cada región puede tener necesidades y prioridades distintas que requieren un enfoque particular.

La supervisión de las políticas implementadas también recae en estos órganos, permitiendo realizar ajustes y evaluaciones periódicas en función de los resultados obtenidos. De esta manera, se garantiza que la administración pública sea responsable y reactiva ante las demandas de la sociedad. Por ello, las especificidades de las funciones de los órganos desconcentrados son fundamentales para una gestión pública que respete las particularidades de cada contexto, promoviendo así un Estado más efectivo y presente en la vida de los ciudadanos.

Desafíos en la implementación de órganos desconcentrados

La implementación de órganos desconcentrados en la administración pública se enfrenta a múltiples desafíos que afectan su operatividad y eficacia. Uno de los problemas más significativos es la burocracia inherente dentro de las instituciones gubernamentales.

Este sistema burocrático puede ralentizar los procesos necesarios para que los órganos desconcentrados cumplan con sus responsabilidades de gestión pública, creando un entorno en el cual la toma de decisiones se vuelve tediosa y poco efectiva. La excesiva regulación y los trámites administrativos pueden, en ocasiones, desnaturalizar el propósito original de la desconcentración, que busca dotar a estas entidades de mayor agilidad y autonomía.

Por otro lado, la falta de recursos es otro desafío crítico que limita la capacidad operativa de los órganos desconcentrados. Sin los fondos y el personal adecuados, estos organismos no pueden llevar a cabo sus funciones de manera eficiente y eficaz. El presupuesto y el recurso humano es esencial para asegurar que las políticas públicas propuestas sean implementadas correctamente.

Así, la administración pública se ve obligada a enfrentar situaciones donde la calidad del servicio se ve comprometida por la insuficiencia de recursos económicos, pero también de personal capaz, lo que puede provocar desconfianza en la ciudadanía sobre la efectividad de la gestión pública.

De igual modo, la falta de una adecuada capacitación para entender y comprender el marco legal vinculante, pueden llevar a interpretaciones y aplicaciones erróneas de las funciones y objetivos de estos órganos. Esta situación no solo obstaculiza el propósito original, sino que puede provocar resistencia al cambio, tanto entre los funcionarios como en la población.

Para maximizar la efectividad de los órganos desconcentrados, será fundamental abordar estos desafíos mediante políticas claras, formación continua y un enfoque en la eficiencia de la gestión pública.

Mejores prácticas e implementación de las deficiencias

Los órganos desconcentrados han demostrado ser una estrategia efectiva para optimizar la gestión pública y mejorar la calidad de vida y de los servicios ofrecidos a la ciudadanía. Se pueden observar a través de ellos mejores prácticas que, no solo garantizan una mayor eficiencia en el uso de los recursos, sino que también fortalecen la relación entre el gobierno y los ciudadanos.

Para mejorar su efectividad es necesario establecer mecanismos de evaluación y rendición de cuentas que permitan medir su desempeño, así como, fomentar la participación ciudadana en la supervisión y evaluación de los resultados de la gestión. La implementación de tecnologías de la información también es fundamental para asegurar una comunicación fluida entre los distintos niveles de la administración pública y así optimizar la toma de decisiones.

Perspectivas futuras

Los órganos desconcentrados han demostrado ser una herramienta fundamental para mejorar la gestión pública en diversos ámbitos. Su estructura orgánica permite una distribución más efectiva de competencias y responsabilidades, facilitando una mayor cercanía entre la administración central y los ciudadanos.

A medida que la dinámica social y tecnológica evoluciona, la necesidad de adaptación de estos órganos se vuelve más evidente. Es esencial que la desconcentración no solo sea vista como un mecanismo de delegación, sino también como una estrategia para anticiparse a los cambios en las demandas sociales.

En los últimos años, hemos sido testigos de la rápida transformación en la manera en que se llevan a cabo las funciones del gobierno, impulsada por la digitalización y la creciente participación ciudadana. Estas nuevas realidades exigen un enfoque más proactivo, resiliente y participativo, lo que les plantea un desafío para que se alineen con estas expectativas. Los órganos desconcentrados deben girar hacia un modelo más flexible y receptivo, que incorpore tecnología y mejores prácticas en sus procesos.

Es imperativo, por tanto, que se establezcan canales de comunicación efectivos entre la administración desconcentrada y la población, para garantizar que las decisiones tomadas por éstos órganos reflejen verdaderamente las necesidades y aspiraciones de la sociedad. Política que, no solo fortalecería su legitimidad, sino que, además promovería un sentido de pertenencia y colaboración entre el Estado y los ciudadanos.