Caracteres de las Faltas Disciplinarias
El Derecho Disciplinario en el ámbito académico, en el Perú casi no existe, digamos que –haciendo un paralelo con la creación humana– se encuentra en gestación, nuestras universidades nacionales aún no lo han incluido como un curso en la malla curricular de sus Facultades de Derecho para los futuros abogados. En el derecho positivo nacional, existen tantas normas legales disciplinarias como carreras laborales especiales existen en el sector público. A raíz de la promulgación de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil (LSC) entró en vigencia el nuevo Régimen Disciplinario y el Procedimiento Sancionador, que a su vez, derogó a las anteriores normas que regulaban el Procedimiento Administrativo Disciplinario en el Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento del D.S. Nº 005-90-PCM.
Las faltas disciplinarias constituyen una categoría esencial en el ámbito jurídico, especialmente en la regulación del comportamiento de los servidores públicos en el sector público. Estas infracciones pueden ser leves, graves o muy graves, según la magnitud de la conducta incorrecta, el efecto jurídico y el daño potencial que puedan ocasionar a las instituciones y la sociedad en su conjunto. En este contexto, el Derecho Disciplinario desempeña un rol importante, ya que establece el marco normativo que regula estas conductas y van a determinar las sanciones correspondientes.
En la legislación peruana, el Derecho Disciplinario no solo busca mantener la integridad y la ética en el ejercicio de la función pública, sino que también promueve un entorno de transparencia y responsabilidad. Las faltas disciplinarias surgen como respuesta a comportamientos que transgreden las normas y principios establecidos en la doctrina y jurisprudencia sobre la materia, especialmente las del Tribunal Constitucional (TC). Esto incluye, por ejemplo, desde la falta de cumplimiento de deberes hasta conductas más severas -por acción o por omisión- que afectan la confianza pública, lesionan el bien jurídico protegido, como es, el correcto y adecuado funcionamiento de las instituciones.
La necesidad de un procedimiento disciplinario efectivo es indispensable para determinar la responsabilidad de estas faltas, garantizando el derecho del debido proceso, de defensa de los involucrados y, a su vez, promoviendo la rendición de cuentas. La regulación sobre las faltas disciplinarias no solo sanciona actos inadecuados, sino que también busca prevenir futuras infracciones mediante la educación y sensibilización sobre la ética pública. La implementación de un marco legal disciplinario robusto contribuirá a fomentar un comportamiento adecuado entre los servidores públicos, fortaleciendo así la democracia y la confianza ciudadana en las entidades públicas.
Etimológicamente, del latín popular “fallita” (carencia, defecto, infracción, fallo), es un derivado del verbo latín “fallere” (equivocarse, engañar). Para el tema bajo análisis, puede significar: transgresión, infracción o incumplimiento de alguna obligación o de un deber, que como error, es una acción o inacción, incorrecta y/o violatoria de alguna norma, deber, función o reglamento.
En sentido general, la falta de carácter disciplinaria es una conducta que altera el orden público, ciertas reglas de convivencia o costumbres vigentes en un lugar determinado, sin dañar de manera grave la propiedad y la integridad de las personas. Podría constituir un delito si estuviera tipificada en el Código Penal, pero también, podría generar o causar una responsabilidad civil. La comisión de la falta, perturba el orden público, porque, moralmente no son correctos, tal como, «la reiterada resistencia al cumplimiento de las órdenes del superior jerárquico relacionadas con el ejercicio de las funciones asignadas al puesto de trabajo que ejerce» [literal b) del artículo 85, Ley N° 30057].
En el ámbito del servicio público, constituye falta de carácter disciplinario, que da lugar a la imposición de una sanción disciplinaria, la comisión (del verbo cometer), la omisión (del verbo omitir) o la incursión en cualquiera de las conductas previstas en la normatividad, que impliquen el incumplimiento de funciones y deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos o facultades, abuso de autoridad, y la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos, prohibiciones y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en la ley.
Marco Legal de las Faltas Disciplinarias en Perú
El marco legal que regula las faltas disciplinarias en Perú se establece principalmente a través del régimen disciplinario, el cual se fundamenta en diversas normativas que buscan garantizar el comportamiento ético y responsable de los servidores públicos en el Perú, pero especialmente las previstas en el Artículo 85 de la Ley N° 30057 y Artículo 98 a 101 del Reglamento de la Ley N° 30057.
La Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444 – LPAG) y la Ley N° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública son algunos de las normas legales que conforman este marco. Estas normas establecen las bases para la actuación de los funcionarios públicos, así como las pautas a seguir en el procedimiento disciplinario en caso de incumplimiento. Las infracciones resultantes pueden variar desde advertencias o amonestaciones hasta destituciones, dependiendo de la gravedad de la falta cometida.
Además, diversas entidades, como la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y la Contraloría General de la República, tienen la responsabilidad de supervisar la implementación de las normativas y el debido proceso en los casos de faltas. Estas instituciones no solo se encargan de investigar, sino también de promover la capacitación y la difusión de los principios del derecho disciplinario en el sector público.
Otras fuentes son las normas legales que regulan los distintos regímenes laborales especiales, generales y otros que suman alrededor de 13.
En cuanto a la interpretación y aplicación de estas normas, la doctrina y la jurisprudencia desempeñan un rol sustantivo. La jurisprudencia emitida por los órganos jurisdiccionales -especialmente el TC- establece precedentes que guían la correcta aplicación de las sanciones y la evaluación de la gravedad de las conductas. Así se asegura que todos los servidores públicos sean tratados de manera justa en el procedimiento administrativo disciplinario.
Otras normas que establecen las faltas son las normas legales que regulan a los regímenes laborales especiales. El respeto por este marco legal es fundamental para mantener la integridad en la función pública y fomentar la confianza ciudadana en las instituciones del Estado.
Clasificación de las Faltas Disciplinarias
En la legislación peruana, el derecho disciplinario establece una clara clasificación de las faltas disciplinarias cometidas por los servidores públicos en el sector público. Estas faltas se dividen generalmente en tres categorías: faltas leves, faltas graves y faltas muy graves. Cada categoría tiene implicaciones específicas en función de la gravedad de la conducta y las posibles sanciones que pueden ser impuestas.
Las faltas leves son aquellas acciones que no ponen en riesgo crítico las funciones o deberes de un servidor público. Ejemplos de estas faltas incluyen la tardanza ocasional en el cumplimiento de la jornada laboral o la falta de atención a detalles menores en la ejecución de tareas. Aunque estas infracciones pueden resultar en advertencias o sanciones menores, no afectan de manera significativa el funcionamiento del sector público.
Por otro lado, las faltas graves son conductas que evidencian una falta de compromiso o incumplimiento de las obligaciones del servidor público que pueden comprometer la eficacia de la administración pública. Ejemplos incluyen la falta de presentación de informes requeridos o el abuso de la autoridad en el desempeño de sus funciones. Las consecuencias de estas faltas son más severas, con posibles suspensiones o multas, aludiendo a la necesidad de mantener la integridad y la confianza en las instituciones públicas.
Finalmente, las faltas muy graves representan el nivel más alto de infracción en el contexto del procedimiento disciplinario. Este tipo de faltas incluye actos como la corrupción, el desfalco o cualquier conducta que implique un perjuicio significativo al patrimonio del Estado. Las sanciones asociadas a faltas muy graves pueden provocar la destitución del servidor público y acciones legales adicionales. La tipificación adecuada de estas faltas es crucial para evitar sanciones desproporcionadas y asegurar una administración pública eficiente y transparente [literal b) del FJ. 12, y FJ. 40 al 47, EXP. N.° 01873-2009-PA/TC].
Comisión de Falta por Acción o por Omisión
La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones. Cuando el servidor público, teniendo el deber jurídico de impedirlo, no evita un resultado dañino, pudiendo hacerlo, puede equivaler a que tuvo la intención de producirlo.
Todo acto u omisión, independiente de la jerarquía, que sea realizado con la intención de viciar o desviar el sentido correcto de los deberes funcionales, debe ser calificado como falta disciplinaria; y como hecho pasible de sanción será suficiente que sea calificado como culpa simple. Será trascendente cuando, teniendo conocimiento que debe hacerlo, en la omisión del hecho hubo culpa grave o intención de producir un efecto negativo al bien jurídico protegido. Para que el acto disvalioso sea calificado como falta de carácter disciplinario, debe estar previamente regulada como tal, en norma con rango de ley, y desarrollado en norma reglamentaria.
Se comete una falta de carácter disciplinario cuando el servidor público incumple deberes de función, abusa o se extralimita en el ejercicio de sus funciones y competencias, cuando incursiona en prohibiciones e impedimentos, cuando no se abstiene debiendo hacerlo, cuando actúa con desidia, dejadez o negligencia en el ejercicio de las funciones, cuando incurre en actos de corrupción, o cuando realiza acciones que la normatividad califica como infracciones.
La palabra omitir significa abstenerse de actuar, se objetiva en la ausencia de acción cuando se pudo o debió actuar. Para que sea sancionable es necesario que el agente sea capaz, y haya tenido ocasión u oportunidad para ejecutar la acción. La omisión es la cantidad de actos que el agente pudo y debió hacer, pero no lo hizo. El acto de la omisión, progresa desde el grado más débil al más fuerte:
1) 1er. Grado: No lo hago, pudiendo hacerlo, pero sin saber que puedo, en este caso, el agente no tiene conciencia de la capacidad ni de la acción.
2) 2do. Grado: No lo hago, pudiendo hacerlo y sabiendo que puedo, en este caso, el agente tiene conciencia de que puede hacerlo y no lo hace.
3) 3er. Grado: No lo hago, pudiendo y sabiendo que puedo hacerlo y teniéndolo presente, en este caso, el agente tiene conciencia, pero toma la decisión de no hacerlo.
4) 4to. Grado: No lo hago, pudiendo, sabiendo que puedo hacerlo, teniéndolo presente y con ganas de hacerlo, en este caso, el agente estaba previamente inclinado a hacerlo, pero evito el impulso.
5) 5to. Grado: Acto fallido o error, es cuando el agente pretende realizar el acto, pero no obtiene el resultado.
La omisión y la acción puede ser, conjuntamente exhaustiva, cuando debiendo hacer todo lo que esta obligado a hacer, se abstiene de hacerlo; y ser mutuamente excluyentes, cuando no omite y hace todo lo que esta obligado a hacer.
Omisión Impropia o Comisión por Omisión
Ocurre cuando teniendo el deber jurídico de impedir un resultado, no lo evitas pudiendo hacerlo. Si tienes conciencia del deber de impedir un resultado y omites evitar el resultado ilegal, es cómo si lo hubieras producido.
El tema de la omisión ha sido ampliamente tratado, no lo ha sido tanto respecto a la figura de la omisión impropia y su posibilidad de realización en materia disciplinaria.
Una posición explica que, no es posible bajo ninguna perspectiva configurar una conducta disciplinaria que afecta el deber funcional cuando se ha dejado de ejecutar una acción, dentro del concepto omisión impropia, pues sería tanto como limitarla a una simple afectación de deber funcional, dejando de lado un mínimo de requisitos, tales como: un resultado, un bien jurídico y una posición de garante, conceptos extraños a todas luces en lo que al Derecho Disciplinario respecta.
En nuestra legislación, el Artículo 78 del Reglamento de la Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2013-ED relativa a la calificación y gravedad de la falta, establece que las faltas se califican por la naturaleza de la acción u omisión. Su gravedad se determina evaluando de manera concurrente las condiciones siguientes:
«(…)
e) Gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido.«
El literal e) glosado solo la menciona, pero no desarrolla sus características, la cual debería ser materia para una norma reglamentaria, tal como lo dispone el segundo párrafo del numeral 4 del Artículo 248 del TUO de la LPAG: “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la Ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.”
Comisión por Acción en lugar Distinto del Trabajo Habitual
La comisión de una falta disciplinaria, luego de imputada y acreditada indubitablemente la culpabilidad de actor cierto y preciso, determinará la aplicación de la sanción. En cuanto al escenario, la comisión puede ser cometida en el lugar en que habitualmente ejerce sus funciones, o uno distinto en que por las circunstancias del ejercicio de esas funciones haya tenido que desarrollarlo fuera del lugar habitual, condicionado a la afectación objetiva de la eficacia, de los objetivos y de la finalidad de las funciones reguladas para el cargo. Tal el caso de la labor que tenga que realizar un servidor público cuando se encuentra en comisión del servicio, fuera del lugar habitual de trabajo.
La falta disciplinaria, es un hecho que se exterioriza en una acción o en una omisión – que puede ser producto de la voluntariedad o puede ser realizada con ausencia de ella – del actor obligado a ejercer determinadas funciones inherentes al cargo desempeñado.
Comisión del Hecho Rechazable e Inaceptable
En razón de la independencia del hecho y con el efecto, para algunos autores, no interesa si el efecto producido es perjudicial o no, lo que interesa es la comisión misma del hecho, que desde todo punto de vista es rechazable e inaceptable, por no decir punible; en tanto que la violación del orden público es un acto reprochable que debe ser calificado como falta administrativa.
La Simple Culpa e Intencionalidad
En principio, no debe interesar tanto la intención que haya tenido el sujeto activo para cometer el acto reprochable, sino que será suficiente la simple culpa, y en razón de la presencia o no de la intencionalidad, deberá graduarse la responsabilidad. Si bien, al cometer una falta administrativa no se causa un daño directo material y efectivo en bienes o intereses jurídicamente protegidos, sí se genera una situación de peligro para los bienes jurídicamente protegidos; entendido el peligro, como la probabilidad de que se actualice o concrete un daño determinado.
En la jurisprudencia del Tribunal Supremo español (Sentencias de 12/12/1995 y 14/05/1999) y la doctrina del Tribunal Constitucional atendiendo a la aplicación de los principios penales al ámbito administrativo sancionador señalaron que la “ simple inobservancia” no podía ser entendida como la admisión en el derecho administrativo sancionador de la responsabilidad objetiva, pues se requiere la existencia de dolo o culpa, ya que los principios del ámbito del derecho penal son -con ciertos matices- aplicables, aplicables al ámbito administrativo sancionador, de ahí que no podría estimarse cometida una infracción administrativa, si no concurriera el elemento subjetivo de la culpabilidad o lo que es igual, si la conducta típicamente constitutiva de infracción administrativa, no fuera imputable a título de dolo o a culpa.
